本文摘要：2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审查会通过《关于创建以国家公园为主体的大自然保护地体系指导意见》，明确提出了保护地体系重构的整体构架，即以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类大自然公园为补足，实行大自然保护地统一设置、分级管理、分区管控。

2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审查会通过《关于创建以国家公园为主体的大自然保护地体系指导意见》，明确提出了保护地体系重构的整体构架，即以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类大自然公园为补足，实行大自然保护地统一设置、分级管理、分区管控。此前，中央已从规划管控、体制改革、职能统合三个方面对大自然保护地体系重构展开了战略部署。

在我国大自然保护地体系重构的时间窗口，了解理解和掌控大自然保护地体系重构的指导思想、管制规则、工作进程，主动强化矿产资源规划协商，联合推展生态环境友好的资源开发利用规则制订，对于专责生态安全性与资源安全性，处置保护地牵涉到的矿业权问题具备最重要的实践中指导意义。当前理论界对大自然保护地牵涉到矿业权的研究主要侧重于国外经验糅合、保护区内矿业权解散机制、保护区范围界定方面，但对于大自然保护地体系重构对矿业权处理的影响尚不系统研究。

一、保护地内矿业权分层处理的政策背景我国各级各类保护地内之所以不存在一定数量的矿业权，明确来看，主要有以下几个原因：一是我国能源和矿产资源富含区域与最重要生态环境保护区在空间上不存在一定比例的重合，且在20世纪80年代有水慢东流的矿业研发政策背景下，生态环境保护意识脆弱，矿业权设置多、小、骑侍郎、内乱，造成一些矿业权设置在生态功能最重要和敏感区;二是20世纪80年代展开保护区抢救性划界时，一些保护区划界范围过大、权属不明、功能区划过于具体、没明确拐点座标、管理比较严格，产生了一些矿业权设置的模糊不清地带，部分矿业权在经过合法的环评申请后，以求设置;三是自然保护区划界之前并未充分考虑已另设矿业权情况，没彰显涉及矿业权人知情权和申请人听证会权，又缺少适当的移往补偿解散制度，在解散机制不完善、保护区管理比较严格的情况下，涉及主管部门对部分坐落于实验区的矿业权办理了沿袭申请;四是有所不同类型保护地对矿产资源勘查研发的禁限政策有一定的差异;五是还有少数违法违规审核的情况。由于一些地方轻发展、重维护，在自然保护区内展开盲目研发、过度研发、无序研发，使自然保护区受到的威胁和影响大大增大，有的甚至遭毁坏，引发了中央领导的高度重视。习近平总书记多次针对自然保护区违法研发建设活动做出重要批示，拒绝以极力态度不予整治，其中矿业活动是清扫整治的重点。

根据2015年以来保护地内矿业权处理的有所不同范围和工作进展，保护地内矿业权清扫处理大体可以分四个层次。第一层次：2015年5月19日，原环境保护部牵头国家发展改革委员会、财政部、原国土资源部等十部门公布《关于更进一步强化牵涉到自然保护区研发建设活动监督管理的通报》，具体对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和水源权，要限期解散;对自然保护区成立之前已不存在的合法探矿权、采矿权和水源权，以及自然保护区成立之后各项申请完善且已同意保护区主管部门表示同意成立的探矿权、采矿权和水源权，要分类明确提出差别化的补偿和解散方案，在确保探矿权、采矿权和水源权人合法权益的前提下，依法解散自然保护区核心区和缓冲区。该政策的覆盖面是全部自然保护区，对其中合法矿业权的处理原则是确保权益、依法解散，但没具体时间节点和涉及设施政策。第二层次：2017年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅通报甘肃省祁连山国家级自然保护区生态环境问题，旋即原国土资源部印发《关于印发自然保护区内矿业权清扫工作方案的通报》，拒绝全国各省(市、区)已完成国家级自然保护区内的矿业权清扫核查，并根据中央环保专员公署和绿盾行动拒绝，全面积极开展矿业权清扫解散。

根据中央环保专员公署的排查拒绝，甘肃、陕西、黑龙江等省(市、区)相继实施了自然保护区内矿业权解散涉及地方性政策，并具体了国家级自然保护区内矿业权的解散时间表。第三层次：2018年6月，自然资源部下放《关于更进一步核实分析保护地内矿业权有关事项的通报》，将清扫核实范围从国家级自然保护区不断扩大到国家级大自然保护地(还包括国家级自然保护区、国家公园、国家级风景名胜区)，仍未提到如何处理，但总体政策方向也是应退尽弃。第四层次：2018年底，全国各省(区、市)生态维护红线划界方案可行性确认，但对新的划归红线评估实验区的矿业权如何处理，政策仍未具体。此外，据可行性汇总统计资料，除国家级大自然保护地以及省级大自然保护地外，还有大约占到保护地总面积1.79%的市级自然保护区;占到比3.85%的县级自然保护区及森林公园内的矿业权如何处理政策未知，都是当前大自然保护地体系重构中，主动强化规划协商，参予管控规则制订的政策着力点。

二、保护地体系重构的涉及政策背景2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审查会通过了《关于创建以国家公园为主体的大自然保护地体系指导意见》，明确提出了保护地体系建设的整体构架，即以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类大自然公园为补足，实行大自然保护地统一设置、分级管理、分区管控。此前，中央对大自然保护地体系重构已从规划管控、体制改革、职能统合三个方面展开了战略部署。一就是指规划管控的角度，从攻下国家生态安全性底线的目标抵达，2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅公布《关于划界并恪守生态维护红线的若干意见》，拒绝以主体功能区规划为基础，划界并恪守生态维护红线，构建一条红线管控最重要生态空间。

二就是指管理体制改革的角度，从解决问题交叉重合、多头管理的碎片化问题抵达，2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《创建国家公园体制总体方案》，前进国家公园体制试点，创建统一事权、分级管理体制，强化最重要自然生态系统的原真性、完整性维护。三是2018年3月，从行政管理职能统合的角度，十三届全国人大一次会议审查会通过《国务院机构改革方案》，将原本集中在多个部门的各类保护地管理职责统合划入国家林业和草原局，并增开国家公园管理局牌子，统一监督管理以国家公园为主体的各类大自然保护地。

目前，以上三方面工作都获得了明显进展。根据《关于划界并恪守生态维护红线的若干意见》确认的时间表，第一批京津冀3省(市)、长江经济带11省(市)和宁夏回族自治区共15省(区、市)的红线划界月底2017年底已完成，2018年7月前后相继通过国务院审核，第二批山西省等16省(区、市)红线划界可行性方案已基本于2018年底已完成，经部委审查后，将日报国务院审核。根据《创建国家公园体制总体方案》，预计我国将辟60～200个国家公园，覆盖面积6%～9%的国土面积。2018年6月起，国家林业和草原局启动了对全国各级各类大自然保护地的集中于大检查，全面系统排查和防治整治大自然保护地内毁坏自然资源的违法违规情况，并对大自然保护地底数、现状数据，还包括国家发改委情况、管理机构、中三边界、规划图件、各类大自然保护地交叉重合情况等展开摸查，为下一步统合、优化和完备各类大自然保护地获取决策参考。

以上三方面工作牵涉到我国大自然保护地范围、功能、管控规则的根本性调整，将对涉及矿业权处理产生根本性的政策影响。三、保护地体系重构面对的问题及对矿业权管理的影响由于我国保护地体系正在重构和调整过程中，生态维护红线、国家公园和现有的各级各类保护地政策的目标定位各有注重，目前这三类管控措施还不存在范围交叉重合、功能无法替代，监管规则交会严重不足的问题。

虽然这是政策调整中的过程性问题，但还是给涉及矿业权管理带给了诸多后遗症。一是范围交叉重合。

根据《生态维护红线划界指南》，生态维护红线划界主要加权国家级和省级禁令研发区域，还包括国家公园、自然保护区，以及森林公园的生态保育区和核心景观区、风景名胜区的核心景区、地质公园的地质遗迹保护区等10类。各地还可将有适当实行严苛维护的各类保护地划入红线范围。由此看，划归生态维护红线的是保护地体系的核心部分，并无法几乎覆盖面积原先的保护地体系。根据《国家公园功能分区规范》，国家公园四个功能区中，严苛保护区和生态保育区划入红线管理，科普展示区和传统利用区不划入红线范围。

因此，国家公园不会有部分区域坐落于生态维护红线之外。区分规则、功能分区、维护目标有所不同，造成生态维护红线、国家公园、原先各级各类保护地交叉重合的情况普遍存在，因此，禁令矿产资源勘查研发的范围实质是这三者范围三大变换并所取最大值，大幅度传输了矿产资源勘查研发的空间。

二是功能上无法替代。原先的各级各类保护地的设置主要从维护对象抵达，其功能定位、管控强度、维护层级等各不相同，对矿产资源勘查研发的禁限政策也有一定的差异，如国家地质公园对矿产资源勘查研发依法实行严苛管理制度管理;再行如黑蜂保护区，成立的想法是维护蜜源植物、禁令外来蜂种转入，因此，有大面积的城镇和工农业生产设施被划归保护区。生态维护红线主要是以数量不增加、质量不减少为目标的规划管控手段，政策目标注重总量和质量掌控，在功能上无法替代原先各类保护地设置的非常丰富内涵。

国家公园注重大自然保护地管理体制试点，重点解决问题各级各类保护地集中多头管理的弊端，不能统合最重要、最有代表性的自然保护区域，也无法涵括原先的各级各类保护地。如果不考虑到原先保护地设置的差别化功能定位，对凡是牵涉到保护地的矿业权一刀切关闭，既不科学，也不符合实际。三是监管规则不完备。

目前，现有的法规和规章规范各类大自然保护地的管理，如《自然保护区条例》《风景名胜区管理条例》《地质遗迹维护管理规定》《国家湿地公园管理办法》等。生态维护红线管理办法仍未实施，各地遵循的管理原则是：红线范围内的各类保护区，其管控有法律规定的，遵守其规定，追加的评估实验区，应以按禁令开发区管理。根据《三江源国家公园条例》，国家公园的四个功能区实施差别化维护管理，其中，科普展示区和传统利用区回避工业化研发活动，容许积极开展限制性的传统生产生活活动和科普、休闲活动。但无论是生态维护红线还是国家公园，都仍未实施国家层面的管理办法，其法律效力足以对付不受《矿产资源法》维护的合法矿业权，涉及矿业权处理的法律依据必须完备。

四、思维与建议当前是大自然保护地体系从规划、体制、职能三方面展开重构的最重要时间窗口，如何极力贯彻落实生态文明建设的总体拒绝，在确保国家生态安全性的前提下，确保资源安全性，增进经济社会可持续发展，必须深入研究，精准施策。一是在各级各类大自然保护地集中于大检查的基础上，对于成立程序不合法、范围划界不合理、功能定位不明晰的不予调整，更进一步具体各类自然保护区的明确座标范围和功能区划，为保护区内的矿业权合理处理创造条件。尽早实施国家级大自然保护地内矿业权处理的指导意见，更进一步具体生态维护红线、国家公园牵涉到矿业权处理办法，研究前进大自然保护地法律。

二是因应大自然保护地体系重构和国土空间规划编成，强化矿产资源规划交会，积极参与自然生态空间用途管制规则的制订。糅合世界大自然维护联盟关于大自然保护地的分类标准，区分动植物保护地、地质遗迹等有所不同维护目标和拒绝，推展保护地分级分类差别化管控标准建设。

制订生态环境保护有所不同禁令研发区域和容许研发区域的矿业权管理制度表格，统一行政、执法人员、专员公署、审核标准，保证涉及矿业权设置和管理行政可操作者，监管有依据，防止一刀切。三是融合矿产资源国情调查，查明矿产资源与大自然保护地间的空间关系，摸清资源家底，分析两种资源、两个市场的资源供性，评估大自然保护地体系重构对矿产资源勘查研发的影响，长时间部署生态维护红线内重点成矿区带上地质调查和最重要战略性矿产勘查。糅合英国矿产保护区理念，对于保护地内新发现的最重要矿产地，实行国家收储、类似维护，视国家根本性经济社会发展必须研发，由国务院审核。

四是分层分类分阶段处理各级各类保护地牵涉到矿业权。对国家级大自然区、国家级大自然保护地牵涉到的矿业权，极力应退尽弃;对于其他各类保护地、市(县)级保护区、新的划归生态维护红线评估实验区内的矿业权，展开分层分类分阶段处理，精准施策。

融合我国经济结构调整趋势，重点推展部分消费量上升矿种的矿业权解散各类保护地;对于油气等大宗短缺矿产、新能源和战略新兴等矿产，整体布局、统一规划，做到合理的处理时序和节奏，分类分阶段逐步解散。在处理方式上，可以使用国家收储、资源移位、补偿解散等方式展开处理，也可考虑到参照发达国家经验，提升环保门槛，增大监管力度，容许涉及矿业权届满解散。

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